La dématérialisation des actes des collectivités soumis au contrôle de légalité

LA DÉMATÉRIALISATION DES ACTES DES COLLECTIVITÉS SOUMIS AU CONTRôLE DE LÉGALITÉ

Article publié le 05/06/2006

Auteur : M. Nicolas Samarcq Juriste TIC et M. François Dubrulle Directeur Territorial.

Domaines : Informatique juridique, Administration_electronique.

Ordre juridique :

Abstract :

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En 2003, les collectivités territoriales ont transmis plus de 7,7 millions d’actes aux préfectures dans le cadre du contrôle de légalité

En 2003, les collectivités territoriales ont transmis plus de 7,7 millions d’actes aux préfectures dans le cadre du contrôle de légalité^¹.

En effet, toute une série d’actes individuels ou règlementaires des collectivités territoriales^² sont soumis au contrôle de légalité du représentant de l’Etat localement compétent, à l’exclusion des actes relatifs à la gestion courante^³.

Dans le cadre du projet « ACTES »^⁴, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales autorise les collectivités territoriales^⁵ à transmettre par voie électronique leurs actes soumis au contrôle de légalité^⁶. Cette modernisation de l’Etat, au niveau de l’intégration du contrôle de légalité dans une chaîne de dématérialisation complète^⁷, vise à accélérer les échanges administratifs entre les institutions locales et les préfectures, ainsi que réduire les coûts liés à l’impression et à l’envoi des actes.

En tant que site pilote, la Ville de Lorient (Morbihan) a expérimenté en 2004 la télétransmission des délibérations et compte-rendus du conseil municipal. Sans compter le gain de temps pour le personnel, la réduction des frais de reproduction était estimée à 30 000 euros par an.

Actuellement, une grande ville peut transmettre en Préfecture, chaque année, plus de 16 000 actes administratifs. La dématérialisation de cet envoi permettrait alors d’économiser plus de 400 kg de papier, soit l’équivalent d’une pile de feuilles atteignant 8 mètres de hauteur.

Les collectivités souhaitant bénéficier d’un dispositif de télétransmission doivent, préalablement à sa mise en œuvre, en solliciter l’homologation auprès du ministère de l'intérieur^⁸. Au soutien de leur demande, elles présentent à l’administration centrale un dossier comprenant, notamment, un rapport confidentiel^⁹ établi par un CESTI^¹⁰, agréé et référencé par la DCSSI^¹¹.

Ce rapport détermine les conditions de protection de la confidentialité des informations traitées par le dispositif de télétransmission. Celles-ci doivent être conformes aux « exigences »^¹² du cahier des charges du 21 octobre 2005^¹³, norme de référence de l’homologation.

Selon ce cahier des charges, le dispositif doit s’insérer dans la chaîne de télétransmission, constituée de l’ensemble des réseaux informatiques par lesquelles transitent les actes, depuis le poste de travail de l’agent de la collectivité qui a rédigé l’acte, jusqu’au poste de l’agent de l’Etat en charge du contrôle de légalité^¹⁴.

Le dispositif de télétransmission de la collectivité doit en conséquence respecter la norme d’échange^¹⁵ des serveurs du MIAT^¹⁶, par lesquels transitent les actes soumis au contrôle de légalité.

Le dispositif doit également garantir la sécurité de chaque flux de données dématérialisées en assurant l’authentification de l’émetteur et du destinataire, ainsi que l’intégrité et la confidentialité des données télétransmises^¹⁷. A ce titre, le dispositif doit inclure des mécanismes (mis à jour régulièrement) de détection et de suppression des virus informatiques, de détection et de prévention des attaques réseau. La traçabilité des actes télétransmis est à la charge des collectivités.

Une fois homologué par le MIAT^¹⁸, l’opérateur du dispositif^¹⁹ doit signer une convention avec le ministère concernant les modalités concrètes de mise œuvre de son dispositif de télétransmission^²⁰.

Afin d’alléger cette procédure administrative et technique relativement lourde, une convention type de raccordement est disponible sur le site du MIAT^²¹, et le dispositif de télétransmission homologué peut être utilisé pour le compte de plusieurs collectivités^²².

Il convient donc d’envisager d’emblée une mutualisation des moyens mobilisés pour mettre en place cette téléprocédure, en particulier avec les organismes « satellites » de la collectivité : C.C.A.S., syndicats intercommunaux, établissements publics, etc.

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En raison de ces conditions juridiques et techniques déterminées de manière très stricte, la CNIL a estimé que ces dispositifs de télétransmission ne sont pas « susceptibles de porter atteinte à la vie privée ou aux libertés ». Dès lors, ils peuvent bénéficier d’une dispense de déclaration^²³ auprès de la CNIL, en tant que traitement de données à caractère personnel.

Cette dispense s’applique aux dispositifs de télétransmission des actes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, ainsi qu’à ceux mis en œuvre par les représentants de l’État.

[En cas de recours à un prestataire externe, la CNIL rappelle que ce dernier doit garantir la sécurité et la confidentialité des données personnelles conformément aux exigences de l’arrêté du 26 octobre 2005. De plus, la conservation à des fins purement techniques des données et actes qu’il transmet ne doit pas excéder un mois. Enfin, le prestataire doit procéder à la destruction ou à la restitution de tous les fichiers stockant ces données dès l’achèvement de son contrat.

Il est utile de rappeler que la durée de conservation administrative de ces données ne doit pas excéder un an en règle générale^²⁴ et 5 ans pour les délibérations budgétaires et comptables^²⁵]

La grande majorité des collectivités territoriales s’est engagée dans l’informatisation de leurs actes administratifs. Certaines d’entres elles les diffusent déjà sur CD-ROM ou par messagerie interne. Leur télétransmission en Préfecture constitue donc la prochaine phase d’une révolution silencieuse en marche depuis plusieurs années. Il reste bien sûr des étapes à franchir, en particulier la création d’une offre concurrentielle de plateformes d’échanges qui devrait être opérationnelle fin 2006. La dispense de déclaration adoptée par la CNIL constitue à cet égard un atout supplémentaire pour dépasser enfin le stade de l’expérimentation.

Nicolas Samarcq, juriste TIC
www.lexagone.com

François Dubrulle, Directeur Territorial

ESTIMATION DES ENVOIS AU CONTRÔLE DE LEGALITE
PAR AN, POUR UNE GRANDE VILLE

16 000 actes
438 kg de papier
(soit un pile de feuilles dépassant 8 mètres de haut)

Délibérations du Conseil municipal
- 1 000 délibérations adoptées chaque année
- 7 séances par an
- Envoi de 3 exemplaires de dossiers au contrôle de légalité
- Poids d’un dossier : 2,4 kg.
- Poids total : 50 kg

Arrêtés du personnel, envoyés en 1 exemplaire
- 11 000 arrêtés par an
- 3 pages en moyenne
- Envoi en 1 exemplaire au contrôle de légalité
- 33 000 pages envoyés, soit l’équivalent de 66 ramettes de papier de 2,4 kg chacune
- Poids total : 158 kg

Arrêtés du Maire (occupation domaine public, tarification, baux, emprunts …)
- 1 000 arrêtés par an
- 4 pages en moyenne
- Envoi en 3 exemplaires au contrôle de légalité
- 12 000 pages envoyés, soit l’équivalent de 24 ramettes
- Poids total : 58 kg

Arrêtés relatifs à l’urbanisme
- 3 000 arrêtés par an
- 4 pages en moyenne
- Envoi en 3 exemplaires au contrôle de légalité
- 36 000 pages envoyés, soit l’équivalent de 72 ramettes
- Poids total : 172 kg

Hauteur de papier Epaisseur d’une ramette de 500 feuilles = 5 cm
- 81 000 pages envoyées en Préfecture,
- soit l’équivalent de 162 ramettes
- soit l’équivalent d’une pile de feuilles atteignant 8,10 mètres.

Auteur : M. Nicolas Samarcq Juriste TIC et M. François Dubrulle Directeur Territorial. | Source : Lexagone |

NOTES

1 Les collectivités ont l’obligation de transmettent certains de leurs actes en préfecture (ou sous-préfecture ou SGAR), afin que les agents de l’Etat puissent vérifier qu’ils sont conformes au droit. Les actes des collectivités locales soumis au contrôle de légalité sont exécutoires dès qu’ils ont été transmis au représentant de l’Etat.

2 Délibérations du Conseil municipal ; décisions réglementaires et individuelles prises par le maire dans l'exercice de son pouvoir de police, à l'exclusion de celles relatives à la circulation et au stationnement ; les conventions relatives aux marchés publics, les permis de construire, etc …

3 Actes de gestion courante d’administration interne.

4 Aide au contrôle de la légalité dématérialisé.

5 Communes, Départements, Régions et leurs établissements publics, notamment les établissements publics de coopération intercommunale).

6 Article 139 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, J.O n° 190 du 17 août 2004, p. 14545. Désormais les articles L. 2131-1, L.3131-1 et L. 4141-1 du Code Général des Collectivités Territoriales dispose que la transmission des actes peut s’effectuer par voie électronique. Il s’agit d’une possibilité et non d’une obligation. Le décret en Conseil d’Etat n° 2005-324 du 7 avril 2005 précise les modalités de cette télétransmission, qui doivent respecter les prescriptions du cahier des charges techniques adopté le 21 octobre 2005 et annexé à l’arrêté du 26 octobre 2005. A noter que l’article 138 de la loi prévoit que les décisions individuelles créatrices de droit doivent désormais être transmises dans un délai de 15 jours à compter de leur signature.

7 En lien avec la dématérialisation de la production des actes, l’achat public et la chaîne comptable et financière.

8 Article 2 de l’arrêté du 26 octobre 2005 portant approbation d'un cahier des charges des dispositifs de télétransmission des actes soumis au contrôle de légalité et fixant une procédure d'homologation de ces dispositifs, J.O n° 256, 3 novembre 2005, p. 17289. Homologation prévue par l'article R. 2131-1 du Code Général des Collectivités Territoriale.

9 Article 4 de l’arrêté : « Ce rapport est un document confidentiel dont les informations sont couvertes par le secret industriel et commercial ».

10 Centre d'évaluation de la sécurité des technologies de l'information.

11 Direction Centrale de la Sécurité des Systèmes d'Information, site internet : www.ssi.gouv.fr.

12 « les exigences qui conditionnent l’homologation d’un dispositif de télétransmission sont mentionnées et numérotées comme telles, sous forme d’un encart semblable au schéma ci-dessous (…). Les autres exigences ne pouvant être vérifiées au moment de l’homologation sont également mentionnées dans la convention de raccordement dont la signature par l’opérateur garantit le respect ».

13 Cahier des charges disponible ici (PDF) .

14 Article 2.3 du cahier des charges : « Il est délivré, pour chaque acte reçu, un accusé de réception électronique, comportant un identifiant unique attribué à l’acte et la date de réception de l’acte ».

Le schéma du cahier des charges reproduit ci-dessous « montre qu’une collectivité peut utiliser des outils situés en amont du dispositif de télétransmission (progiciels, par exemple de GRH ou de gestion des délibérations, parapheurs électroniques, etc.). Ces outils ne font pas partie du périmètre de l’homologation, et ne font pas l’objet d’exigences dans le présent cahier des charges. Leur choix est totalement libre pour les collectivités locales ».

15 Voir Annexe 1 « Norme d’échange » du cahier des charges (PDF).

16 Ministère de l’intérieur et de la l’aménagement du territoire.

17 Voir annexe 2 « sécurisation des échanges » du cahier des charges.

18 L'homologation est délivrée pour une période de trois ans. La liste des dispositifs homologués est disponible ici. Seul y figure le dispositif « Fournisseur d’accès sécurisé transactionnel » (FAST) dans sa version 3.0.5.

19 Entité responsable de la mise en œuvre opérationnelle, de l’exploitation et du fonctionnement du dispositif (la collectivités locale ou un tiers de télétransmission mutualisé).

20 « Elle contient notamment la référence du dispositif homologué, le calendrier de mise en oeuvre du raccordement, l’organisation mise en place pour accompagner la télétransmission (en particulier l’assistance aux utilisateurs), le périmètre (par nature d’actes) de la télétransmission, la nomenclature des actes pour la partie relevant de l’initiative locale, les paramètres nécessaires au raccordement, et toute autre clause faisant l’objet d’un accord mutuel.

Le raccordement d’un dispositif homologué est subordonné à la signature, entre l’opérateur du dispositif et le MIAT, d’une convention de accordement ».

21 Convention type de raccordement entre l’opérateur d’un dispositif de télétransmission et le ministère de l’intérieur et de l’aménagement du territoire.

22 « tiers de télétransmission ».

23 Délibération n°2006-056 du 2 mars 2006 décidant la dispense de déclaration des traitements mis en œuvre par les collectivités territoriales et les services du représentant de l’État dans le cadre de la dématérialisation du contrôle de légalité (Dispense n°5), http://www.cnil.fr/index.php?id=1985.

24 A compter de la transmission de l’acte, le Préfet à 2 mois pour formuler un recours gracieux auprès de la collectivité. Ce recours suspend le délai de recours pendant 4 mois. A compter d'une décision expresse de rejet de la commune ou du silence gardé pendant 4 mois, le Préfet a un nouveau délai de 2 mois pour saisir le Tribunal Administratif (Conseil d’Etat, 27 avril 1984 Commune de Vigneux-sur-Seine L. p. 182 ). Certains actes sont conservés pendant leur durée de validité et celle du document postérieur, comme les plans locaux d'urbanisme (ancien POS).

25 Circulaire AD 97-2 du 27 février 1997 relative au traitement et à la conservation des documents relatifs aux relations de l’Etat avec les collectivités territoriales.

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